一、现代政府制度提出的意义

　　改革开放以来，中国经济社会发展取得了令人瞩目的成就。其中，经济领域的改革发挥了重要作用。特别是中共十四大提出了建设社会主义市场经济的改革目标，要求按照行业的性质和企业规模的不同，分别采取不同的产权制度和与其相适应的企业制度。中共十五大报告进一步指出，建立现代企业制度是国有企业改革的方向。要按照产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的要求，对国有大中型企业实行规范的公司制改革，使企业成为适应市场的法人实体和竞争主体。应当指出，建立现代企业制度是中国企业改革的方向。建立现代企业制度，就必须理顺企业与政府的关系。中共十七大报告再次提出加快推进政企分开，规范行政行为，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预。这说明，进行了多年的改革之后，政府与企业之间的关系仍然没有完全理顺，围绕政府与市场、政府与企业以至于政府与社会之间关系的行政改革尚需进一步加大力度。社会主义市场经济的建立要求调整政府在整个社会生活中的角色，重构政府与社会之间的关系模式，并且在新的关系模式的再造中实现政府的现代化管理，建立起现代政府制度。

　　第一，市场经济要求建立适应其要求的现代企业制度，而现代企业制度的建立则需要建立与之相匹配的现代政府制度。现代企业制度是适应现代社会化大生产和市场经济要求的一种企业制度。该制度的形成需要改革政府行政管理职能和体制，真正做到政企分开。作为经济秩序的维护者和宏观经济的调控者，政府应当确定经济发展战略目标和运用经济政策来引导和协调社会经济的发展，而不能运用传统的行政手段使企业运行行政化。我国长期实行计划经济，政府有必要深化自身的改革，为现代企业制度的构建创造条件。在未来的改革中，应当突破单方面和局部性改革的局限，着力进行为建立适应现代企业制度发展要求的系统改革，这种改革将导致现代政府制度的建立。

　　第二，市场经济要求建立与之适应的民主政治，而民主政治要求政府按照现代民主原则建立起与市场经济相匹配的现代政府制度。市场经济导致人的依附关系的解体，人们成为具有独立地位的行为主体并平等地与他人自由交往。市场经济的发展催生了人们的商业动机和逐利意识，在人们各自利益追求过程中必然导致利益的分殊化，因而需要采用民主的方式来进行利益诉求和利益整合。随着市场经济所推动的民主政治的发展，政府应当自觉地加强公民有序民主参与的制度建设，切实保障公民对于政府决策、执行和监督的民主参与，以使政府的体制、机制安排与运行符合现代政府制度的要求。

　　第三，市场经济是以市场为资源配置基础性手段的经济，这种经济要求通过法律来调节经济生活中的各种关系，因此市场经济本身就是法治经济。市场经济为法治的发展奠定了经济基础；反过来说，法治的完善又有利于规范市场，建立市场法治秩序。随着当代中国基于市场经济建立和发展所推动的治国方略的转变，政府也应当遵循依法治国原则保证依法行政，通过法制建设构建现代政府制度。

　　关于现代政府制度，中国公共行政学界很少提及，相关文献也很少见。改革开放以来，尽管在公共行政领域进行了长期的变革，并取得了明显的成效，但是，以往的行政改革大都是分领域进行的，在行政改革方案的系统性、行政改革方案实施的整体性方面还有欠缺。中共十七大报告提出，要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，说明公共行政改革需要系统谋划、整体推进。制定行政管理体制改革总体方案任务的提出，表明需要一个整合各公共行政领域改革的总体性计划，以此来引导和协调各方面的改革行为。因为现行的行政改革所要求的，不是某一部分、某一方面的现代化，而是政府组织及其管理过程的整体性的现代化。在这种理论和实践迫切需要的背景下，现代政府制度的提出无疑具有重要的现实意义。

　　二、现代政府制度的基本内涵及其要件

　　现代政府制度是相对于传统政府制度而言的制度安排，它是以市场经济为基础，以社会为取向，遵循法治原则并由此出发而构建起来的关于政府的体制模式、组织系统、职能体系、权力运行方式等的制度体系。从历史发展看，现代政府制度的形成主要取决于两种分离力量促进的结果。首先是经济的独立化。在西方，按照科斯洛夫斯基的观点，走向资本主义的发展过程可以被描述成经济独立化的过程，或者经济联系从社会与文化准则中脱离出来的过程。西方国家在经历了经济独立于宗教和文化的联系的过程之后，走上了自由竞争的市场化之路。在自由竞争时代，西方国家推崇自由放任主义，主张国家不干预经济生活，以此确定了国家和社会关系的基本格局。尽管西方国家在后来的发展中经历过自由放任政策与国家干预政策的交替，但是，以市场作为资源配置的基础性手段的做法却得以传承下来。因此，经济的独立化和市场化，是建立现代政府制度的经济条件，正是在与市场经济发展的关联中，现代政府制度才得以形成。

　　其次是行政权力的独立化。行政权是一项重要的国家权力，它在人类历史发展的不同时期与其他国家权力的关系呈现出不同的特点。在传统社会中国家权力属于诸权合体类型，行政权力与其他国家权力不做明确区分。资产阶级革命之后，西方国家普遍按照三权分立原则设计国家权力体系，行政权作为一项独立的国家权力分立开来。行政权只能由国家行政机关行使，从而使得国家行政机关成为权责统一的国家意志的执行机关。只有在国家行政机关及其权力获得独立的前提下，才能为现代政府制度的形成提供组织和职权的保证。

　　市场经济对于现代政府制度的建立具有基础性作用。从人类历史来看，大体上经历了由前市场经济向市场经济的过渡。与此相适应，政府类型也大体上经历了两种类型的转变，前者为建立在前市场经济基础上的传统政府制度；后者为建立在市场经济基础上的现代政府制度。经济模式不同所导致的政府与社会的关系模式也就不同。传统模式属于国家取向模式，政府行使权力履行职能的目的为了实现自身的意志，这种模式下的传统政府制度可以称为国家取向型的政府制度。现代模式属于社会取向模式，由于强调市场机制和契约机制在经济生活和社会生活中的作用，政府存在和发挥作用的目的在于弥补市场失灵与社会不能。因此，政府行使权力履行职能在于为社会提供管理和服务。这种模式下的现代政府制度可以称为社会取向型的政府制度。以市场为基础、以社会为取向是建立现代政府制度的先决条件，现代政府制度的主要内容都是由此推演出来并可以由其加以说明的。

　　政府权能独立是建立现代政府制度的又一前提。现代社会是组织与功能高度分化的社会，任何组织都只承担特定的功能。中国在计划经济时代实行的是一体化的管理体制，党政不分、政企不分、政事不分，在这种情况下不可能建立现代政府制度。改革开放之后，中国逐渐开始了党、政、企、事等组织功能的分离过程。按照建立现代政府制度的要求，政府是专门执掌国家行政权的机关，未经法律授权，未经政府委托，任何单位都不得行使行政权，履行行政职能。只有这样，才能为建立现代政府制度提供可能。

　　当然，经济独立化和政府权能独立化只是建立现代政府制度的两个条件，而这一目标的实现还需要其他相关条件。而且，现代政府制度并非是僵化的、一成不变的，而是随着经济社会的发展和政府自身改革的需求而不断改革和发展的。

　　三、现代政府制度的主要内容

　　现代政府制度是相对于传统政府制度的内涵丰富的范畴。在一定意义上说，现代政府制度就是政府制度的现代化。在政治学领域，亨廷顿认为，政治现代化包括权威的理性化、结构的分化以及政治参与的扩大。从制度建构角度来看，现代政府制度建设主要包括以下基本内容。

　　第一，功能界限的清晰化。如上所述，现代社会政府有着特定的功能范围。国家行政权力是一项相对独立的权力，国家行政功能也是一项相对独立的功能。执政党和其他国家机关可以对政府实施领导、制约和监督，但是不能行使国家行政权力，履行行政功能。对于中国来说，在政府功能界限清晰问题上，特别需要理顺党政关系。政党不是国家机关，在政治生活领域，它与政府有着不同的功用。执政党功能的发挥并非是直接介入公共行政领域，行使行政权力对公共事务进行管理，而是应当按照中共十七大的要求，发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。另一方面，现代政府制度的建立不仅需要理顺政府与执政党和其他国家机关的关系，也需要理顺政府与其他社会组织的关系。对此，中共十七大报告明确指出，加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开。这种分开，不仅有利于建立现代企业制度，也有利于建立现代政府制度。

　　第二，治理主体的多元化。在计划经济体制基础上的传统政府制度下，治理主体具有单一性，即只有政府自身实施对社会的管理，任何社会组织均为管理的对象。尽管在计划经济时代作为非政府组织的单位分担着政府职能，但是，单位实际上是政府体系的“末梢”，发挥着与政府“同质”的作用。而在市场经济条件下，国家与社会的分离让渡出大量的空间，给予非政府、非营利的社会自治性组织以生成和发展的条件，于是，社会自治性组织如雨后春笋般地发展起来。应当指出，社会自治性组织的发展对于当代中国社会的公共治理来说具有十分重要的意义：首先，承载政府在职能转换中所分离出来的职能；其次，以志愿非营利的方式为社会提供服务。作为市场失灵和政府失灵的弥补，社会自治性组织的发展完善着社会的公共治理结构。在现代社会，公共治理主体的多元化符合现代政府制度的发展走向，因为，一个合理的社会管理系统总是由精干且富有效率的政府和发达的社会自治性组织构成的，并且总是由二者分工合作来构成社会生活的治理体系。

　　第三，职能取向的社会化。国家和政府因社会的需要而产生，也因社会需要的变化而发展。作为开放系统的政府组织，与社会相互联系、相互影响和相互作用。在国家与社会二者的关系方面，存在着两种互动模式。其中之一是以国家为基本取向的模式，在这种关系模式下，政府作用的目的是实现其自身的意志。因此，社会秩序的建构、各社会组织的运行，无不体现着政府意志的色彩。而在现代政府制度下，政府的存在和功能发挥的目的，是为了弥补市场失灵和社会不能。2003年3月国务院《全面推进依法行政实施纲要》曾明确指出，凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或中介机构通过自律能够解决的事情，除法律另有规定的外，行政机关不要通过行政管理解决。因此，在现代政府制度下，政府在自己的职能取向上应当发生根本的变化，自觉地为社会提供社会本身所不能提供的公共品。职能取向的社会化是现代政府制度建设的根本维度。只有在这种意识确立的前提下，才能正确地审视政府在整个社会生活的角色和功能，才能准确地勘定政府管制和社会自治之间的界限。

　　第四，资源配置的理性化。政府系统内部有着多种资源，按照现代化的要求，应当实现各种资源配置的合理化。政府的重要资源包括权力资源、人力资源和财力资源。行政权力是行政机关支配社会的强制性的力量或者能力，是行政机关维持秩序、管理社会的重要手段。关于权力资源配置合理性方面，在纵向上要保证权力的集中与分散有一个适当的比例，使得集中不至于极权，分权不至于分裂，在保证上级有效控制的前提下，充分发挥下级的积极性和主动性。在横向上，保证权力的分设与协调、分离与制约。前者是指根据机能一致的原则，同类事务交由一个权力主体来执掌，从而保证事权统一，防止推诿和冲突；同时，在制度设计方面，也要确保各权力主体相互之间的沟通和协调。后者是指要对行政权力适当分离，同时加强监察、会计、审计监督，防止权力过分集中而带来腐败问题。政府人力资源配置在宏观上要解决好规模问题，对此应保持公职人员队伍的适当比例。规模过小不利于政府职能的履行；规模过大则造成社会负担，不利于造就廉价政府。在微观上，保持能位相当、职量相称。前者是指人力资源的配置要按照任职人员能力的大小安排相应的岗位，防止大材小用导致的人才浪费和小材大用而导致的误时误事；后者是指人事职位的设置要与政府的工作责任相当，防止人浮于事。政府的财力资源是行政活动得以开展的基础，其配置在纵向上应保证中央财力和地方财力的分配合理，以确保双方在财力方面的事权统一；在横向上保证各地方财力配置的公平，以促进地方经济社会的协调发展。

　　第五，政府行为的民主化。民主化是现代政治的一个特征，也是公共行政的价值诉求。与传统的专制行政不同，现代行政以民主行政为其特色。民主化要求为社会公众的行政参与提供健全与通畅的渠道，特别是在行政立法、行政决策过程中，要将“深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力”落到实处。在行政决策问题上，应当贯彻胡锦涛总书记在中央政治局第27次集体学习时的讲话精神：要完善行政管理决策机制，坚持实行民主集中制，健全对涉及经济社会发展全局的重大事项的决策的协商和协调机制，健全对专业性、技术性较强的重大事项决策的专家论证、技术咨询、决策评估制度，健全对与群众利益密切相关的重大事项的决策的公示、听证制度，推进行政管理决策科学化、民主化。只有这样，才能够保证社会公众的行政参与不仅体现在公共政策的输出阶段，更体现在公共政策的输入阶段，从而使政府的决策更为充分地反映人民群众的利益，更加顺利地促进经济社会的发展。

　　第六，权力运行的规范化。现代国家以依法治国作为治国方略，强调法治在国家的政治生活、经济生活和社会生活中的作用。具体到行政管理领域，法治要求无论是政府的抽象行政行为，还是具体行政行为都要依法进行。首先，政府应依法立法，政府所制定的行政法规和规章必须符合民意机关所制定宪法和法律的基本精神和规定，从而保证政府的行政立法为“善法”或者“良法”。否则，不当行政立法可能导致行政权力的不当延伸，政府依据这种缺乏宪法精神和法治理念而制定的规则来行使职权，可能导致对市场与社会的不当干预以至对公民权利的侵害。其次，法治要求政府依法执法，在执法工作中遵守法律所规定的实体性规则和程序性规则，无论是违反实体性规则还是违反程序性规则，都要承担相应的法律责任。

　　四、现代政府制度建设的基本途径

　　现代政府制度建设是一个系统工程，涉及到政府管理的方方面面。从制度构建来看，现代政府制度建设的路径主要包括以下几个方面。

　　第一，法制构建取向。法制是现代社会制度构建的根基。对于现代政府制度建设而言，主要是依靠改善和健全政府组织法律规范和各公共管理领域的法律规范。首先，根据现代经济社会发展的要求和建立现代政府制度的需要，合理地确定政府组织权能的范围，保证政府将其活动收敛在自己的责任领域。由于法律具有约束规范政府行为的作用，通过立法可以允许政府做出某种行为，禁止政府做出某种行为，因此，它是控制政府权力任意发散的关键手段，也是完善和改进政府组织及其行为，构建现代政府制度的关键。其次，根据改革开放后社会结构的变迁，通过立法改造和规范行政管理体制。从纵向来看，现代社会经济的市场化和社会成员活动的自主化，要求改变中国传统的旨在强化管制的体制，压缩纵向管理层次，在保证社会秩序的前提下，为社会成员提供更广泛的自主活动空间；从横向来看，依据机能一致的原则整合政府机构，按照十七大的要求，积极探索实行职能有机统一的大部门体制，同时确立部门内部的沟通机制和外部协调关系，明确各部门工作原则和程序，努力建立“权责一致、分工合理、决策科学、执行通畅、监督有力的行政管理体制”。

　　第二，经济构建取向。在当代中国，现代政府制度的建立与经济有着密切的联系。有学者指出，社会主义市场经济体制能否确立，经济发展方式能否实现根本性转变，关键在于政府职能转变和行政管理体制改革是否到位。政企不分、政资不分的问题不解决，政府与企业的行政关系和资产关系不规范，现代企业制度和现代产权制度就不可能完全确立。因此，政府应当在社会主义市场经济体制建设的推动下，在构建现代企业制度和产权制度的同时实现自身的现代化。在一定意义上说，现代企业制度和现代政府制度是相辅相成的两个方面：不完善现代企业制度，就难以实现现代政府制度；而不构建起现代政府制度，也就不能真正建立起现代企业制度。在政企关系问题上，应当不断深化对于市场经济规律的认识，充分发挥市场在资源配置上的基础性作用，努力形成“充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的体制机制”。对于政府而言，要努力避免不合理干预，减少行政审批，真正将自己的职能放到宏观调控、市场监管和公共服务上来。

　　第三，文化构建取向。文化构建是指运用现代行政文化构建现代政府制度。行政文化是社会文化在行政活动中所表现出来的一种文化形式，是行政体系内深层结构，对整个行政体系及其运行产生着重要作用。现代政府制度应当由现代行政文化来滋润和养育。目前，中国社会正处于转型期，尤其要重视新旧行政文化交替过程中符合中国国情的现代行政文化的选择和培育。现代行政文化中的效益价值、民主价值、公正价值、法治价值，服务价值、理性价值等，应当成为新时期构建现代政府制度的文化指南。现代行政文化中的价值取向作为一种主观意识或者理念，在政府转型的结构层次中是最重要的，可能也是转变起来最困难、最迟缓的。因为其转变成功并不仅在于得到少数政治精英的认可和倡导，也必须在整个公务员队伍中就新的价值取向形成共识，进而言之，新的价值取向不仅要在政府系统内部演化为一套同质的文化，也要在全社会成员那里沉淀为一种普遍的心理。一旦实现这种状态，就可以在政府的组织构建、权力运行和行为方式等改革方面发挥积极的作用。

　　第四，社会构建取向。现代政府制度的构建不单纯涉及政府自身，而且还要涉及社会力量的配合。在此自治性社会组织的发展无疑具有重要意义。该类组织可以承接政府在职能转换中所让渡出来的部分职能，而不至于导致公共管理领域的职能空缺；而且，社会自治性组织还可以与政府合作，提供更完善和多样化的管理和服务，满足社会公众的多元化的需求。在当代中国，市场经济的建立和政府职能转变为社会自治性组织的形成和发展开辟出制度、资源和社会空间，其作为“公民社会组织”的意义也逐步显现，开始发挥广泛的经济、政治和社会职能。在这种情况下，政府要以更开放的姿态实现从一元管理向多元管理转变。这种转变意味着政府不再通过自身权力来垄断和占有资源，而是积极地引入社会自治性组织共享社会资源，充分发挥各组织的优势，促进资源的合理配置，实现一种相互合作的社会共同参与的新的治理模式。

 

（来源：中国行政管理）