为了保障立法的民主化，还必须强化对立法活动的事后监督。

　　立法监督是制约政治国家立法权力合理化、规范化的基本途径，也是加强国家法制统一的必然趋势。为了保障立法的民主化，还必须强化对立法活动的事后监督。立法监督是特定主体在监督权限范围内，依据一定权力和程序对有权机关制定法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例以及规章的活动所实施的监督。立法法已经初步建立起我国的立法监督体系，但这种监督体系缺乏可操作性以及有效的启动程序，对于立法活动的监督作用极其有限。考虑到我国现行宪政体制、法律文化的基础，我们提出如下建议。

　　（一）设立人大专门立法监督委员会

　　对我国立法监督制度的实际运行状况进行分析，可以看到，我国的立法监督制度未能充分发挥其应有作用的原因是多方面的。其中一个非常重要的原因，是缺少专门实施立法监督的机构。要彻底改变这种状况，必须进一步健全立法监督机构，建立立法监督委员会。我国现有的立法监督制度是以权力机关，尤其是最高国家权力机关为主，其他机关为辅，因此，完善立法监督制度应尽量避免突破现有的宪政体制，以完善和加强人大的立法监督作为着眼点。为了进一步健全立法监督机构，应当建立一个专门委员会性质的立法监督委员会。

　　其一，明确立法监督委员会的性质及构成。根据我国的国体和政体，我国的立法监督委员会在性质上和地位上不应该像西方的宪法法院、宪法委员会那样，它必须对国家权力机关负责，接受国家权力机关的领导。基于这一认识，我国的立法监督委员会可以设立在国家权力机关之中。具体来说，在中央一级，立法监督委员会可以设在全国人大内部，在地位上，作为全国人大的一个专门委员会对全国人大及其常委会负责，接受全国人大及其常委会的领导。这种组织形式，既保证了它开展立法监督活动所必需的权威性，又保证了它在组织上和职能上的专门性、独立性。这一做法不仅必要，而且可行。首先，增设专门的立法监督委员会，同我国现行宪法并不冲突。宪法第七十条规定：“全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会，在全国人民代表大会闭会期间，各专门委员会受全国人民代表大会常务委员会的领导。”可见，全国人大可以根据形势需要随时增设专门委员会。因此，全国人大增设专门委员会性质的立法监督委员会以协助全国人大及其常委会行使立法监督权，是有宪法依据的。其次，设立立法监督委员会符合人民代表大会制度的基本原则和体制。立法监督委员会隶属于全国人大，在全国人大闭会期间受全国人大常委会领导，因此维护了全国人大及其常委会作为最高国家权力机关的法律地位。第三，立法监督委员会作为一个专门的常设性机构协助全国人大及其常委会专事立法监督，这就从根本上消除了全国人大及其常委会自身组织上的局限，弥补了全国人大会期短、任务重而无暇顾及立法监督，其他专门委员会也难以兼顾立法监督的不足，使任期和会期都有限的全国人大及其常委会的立法监督工作经常化、制度化，使得我国立法监督工作具备了权威性和经常性。第四，立法监督委员会作为从事立法监督的专门机构，可以吸收一定数量的法律专家参加，这样可以保证立法监督工作的质量。在地方一级，为了加强对地方立法的监督，可以考虑在省级人大下设一个立法监督委员会。

　　其二，明确立法监督委员会的职权。全国人大立法监督委员会有权对中央立法主体的立法活动实施监督，对全国人大及其常委会制定法律和其他规范性决议（包括立法解释）的活动，国务院制定行政法规的活动，中央军委制定军事法规的活动，国务院、最高人民法院和最高人民检察院作出规范性行政解释、司法解释的活动，国务院各部门制定行政规章的活动实施立法监督；它有权对省级人大及其常委会制定地方性法规的活动实施监督；它还有权对地方人大及其常委会根据全国人大及其常委会的授权规定制定的授权立法实施监督。对法律、行政法规等规范性文件进行审查的主体范围应当扩大，除了法定的机关之外，普通的公民、法人或社会团体只要达到一定的数量，即可申请对某一规范性文件进行审查。

　　省、自治区、直辖市人大的立法监督委员会集中行使对地方性法规和地方人民政府规章的立法监督权。它有权对省级人民政府制定地方人民政府规章的活动实施监督；有权对省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会制定地方性法规，对这些市的人民政府制定地方人民政府规章的活动实施监督；有权对自治州、自治县人大制定自治条例和单行条例的活动实施监督。此外，它还有权对下级立法主体根据省级人大及其常委会的授权规定制定授权立法的活动实施监督。

　　立法监督委员会既重视对立法过程的监督，又重视对立法结果的监督，其主要内容包括以下几个方面：它有权接受被监督立法主体立法文件的备案，有权对这些立法文件进行审查。对于立法主体超越立法权限范围制定的立法文件，对于下位法违反上位法规定，同位法之间发生矛盾或冲突的，经裁决属于不当的立法文件，违反法定立法程序制定的立法文件，立法监督委员会有权进行处理，或者建议有权的主体作出处理。对于全国人大及其常委会的立法活动，全国人大立法监督委员会根据监督结论提出处理意见，报全国人大决定；对于其他中央立法主体制定规范性法律文件的活动，全国人大立法监督委员会有权加以监督并根据监督的情况作出处理决定。省级人大立法监督委员会在对省级人大及其常委会的立法活动实施监督的时候，有权根据监督的结果提出处理意见，报省级人大决定；在对省级人民政府及省级以下有关立法主体实施监督的时候，有权根据监督的情况作出处理决定。

　　其三，改革与完善立法监督的各项具体制度。包括三个方面的内容：一是改革和完善授权立法的立法监督制度。依立法权取得方式的不同，授权立法可以分为两种：一种是有关主体根据一般立法文件（法律、法规或规章等）的授权而制定的规范性法律文件（一般授权立法）；另一种是有关主体根据法定立法主体专门的立法授权规定而制定的规范性法律文件（特别授权立法）。无论是一般授权立法还是特别授权立法，授权主体都应该加以监督，不应该只重视对特别授权立法的监督而不重视对一般授权立法的监督。对于特别授权立法，为使授权主体充分实现对它的监督，应将现行立法监督制度中“接受备案”的监督方式以批准的方式取而代之，由事后监督改为事前监督。对于一般授权立法，授权主体也应对其进行立法监督，具体监督方式可采用接受备案的方式。被授权主体根据立法文件的授权制定授权立法后，应将该授权立法报立法文件的原立法主体备案，接受原享有法定立法权的主体的监督。二是改革和完善备案制度。备案是现行中国立法监督制度中最常用的和非常有效的立法监督方式。要完善我国的备案制度，首先应该明确备案的性质，特别是备案与审查的关系。关于备案与审查的关系，目前有两种不同的看法：一种看法认为，备案就是存档备查，相当于知道了，备案机关无须对报送备案的规范性文件进行主动审查；另一种看法则认为，备案是审查的前置程序，备案与审查不可分。我们认为，从备案的目的和立法监督制度的要求出发，立法监督主体接受立法文件的备案后，必须进行审查，只有这样，才能避免被监督的立法主体懈于行使立法权，保证立法的质量，充分实现备案监督的目的。此外，全国人大常委会还应当形成反馈机制。在公民和其他组织提出建议后，全国人大常委会的法规审查备案室是否受理，是否启动审查，应当及时反馈给建议人。三是完善法规清理制度。要做好法规清理工作，及时发现并清除法规之间的矛盾和冲突，保证法律体系的协调和统一，必须加强法规清理工作的制度化建设。从我国当前开展法规清理工作的状况来看，法规清理工作存在的主要问题是：作出清理决定的主体不合格；法规清理活动的开展缺乏经常化和制度化；缺乏严格、统一的标准，对于哪些法律规范应予废止或宣布失效，哪些法律规范需要进行适当的修改，哪些法律规范继续适用，我国目前并没有严格、统一的衡量标准。

　　（二）发挥法院的司法能动作用

　　司法审查在西方是一种很重要的立法监督手段，而我国的根本政治制度是人民代表大会制度，实行的是民主集中制，不是西方国家的三权分立，因而不可能赋予司法机关像西方国家那么宽泛的审查权，而只能是有限的审查权。我国行政诉讼法第五十三条第一款规定，人民法院审理行政案件有“参照规章”的权力。根据全国人大常委会副委员长王汉斌同志在《关于，<中华人民共和国行政诉讼法（草案）>的说明》中对这一规定的解释，这实际上赋予了人民法院对规章的司法审查权。然而，行政诉讼法囿于当时的现实，只规定对行政机关的具体行政行为可以提起行政诉讼，而将抽象行政行为排除在司法审查范围之外。在我国，抽象行政行为是一个学理概念，是指行政机关针对非特定主体制定的，后发生法律效力并具有反复适用力的规范性文件的行为。关于抽象行政行为的范围，一般认为包括行政机关制定法规、规章和其他具有普遍约束力的规范性文件（行政机关的决定、命令）的行为。从特征上说，非特定人是相对特定人而言的；对后发生法律效力是指其效力及于未来；可以反复适用是指可以不止一次地适用该规范性文件。符合上述三个条件才能称为抽象行政行为。关于抽象行政行为的范围，理论界普遍认为包括行政机关制定法规、规章和其他具有普遍约束力的规范性文件的行为。上至国务院，下至乡政府，各级行政机关都有权依据宪法和组织法实施抽象行政行为。按照我国现行的行政诉讼法的规定，相对人对抽象行政行为不得提起诉讼，只能通过其他监督途径解决违法实施抽象行政行为的问题。这些途径包括：人大和上级行政机关的监督；备案审查、法规清理和间接的诉讼监督；行政复议中对抽象行政行为的审查。但是，从实际情况来看，目前其他的监督机制很难有效地发挥作用。尽管行政复议法在监督抽象行政行为的问题上有一定突破，但由于复议监督是一种伴随具体行政行为的审查监督，相对人不能直接对抽象行政行为提起复议申请，所以，通过行政复议对抽象行政行为的监督事实上是非常有限的。随着抽象行政行为的数量逐渐增多，违法实施抽象行政行为的问题日趋严重。

　　为克服上述问题，抽象行政行为应当被纳入行政诉讼的范围，主要是出于以下几个方面的考虑：一方面是抽象行政行为本身性质的需要。因为具体行政行为毕竟是针对个别人的，即使违法，对相对人造成的损失也是局部的。抽象行政行为则不同，它是针对普遍对象作出的，适用的效力不止一次，具有反复性，加之层次多、范围广，因而产生的影响要远远大于具体行政行为。一旦违法，将会给众多人造成损失，如果人民法院不能受理对违法抽象行政行为提起的诉讼并予以撤销，那么就有可能导致违法不当的抽象行政行为造成的侵害在一定范围内连续发生，使更多的相对人蒙受损失。从这个意义上说，抽象行政行为比具体行政行为具有更大的危险性和破坏力。另一方面，是为了改变抽象行政行为的违法现状。由于现行行政诉讼法排除了对抽象行政行为的诉讼监督，其他监督机制又跟不上，致使抽象行政行为违法问题日趋严重。一些行政机关为了争夺收费权、处罚权、特许权，不顾法定权限和分工，随意通过抽象行政行为扩张本地区、本部门的权限，导致规章打架、冲突、重复和管理失控。另一方面是考虑到司法机关性质，司法机关是裁决所有法律争议的国家机关，由于抽象行政行为同样可能导致争议，所以，法院裁决抽象行政行为引发的争议是实施司法职能的必然结果，也是解决此类争议的必要途径。最后，将抽象行政行为纳入司法审查的范围是具有可行性的。作为解决行政争议的行政机关内部程序，行政复议制度的实践为审查抽象行政行为积累了经验，为今后诉讼审查抽象行政行为奠定了基础。国外对抽象行政行为的司法审查制度为我们提供了有益的经验。根据美国《联邦行政程序法》第七○四条的规定，法院不仅审查法律规定的可审查的行政行为，而且审查在法院没有其他充分救济的行政机关的最终行为。

　　将抽象行政行为纳入行政诉讼范围，首先要解决可以被诉的抽象行政行为的范围问题。从我国抽象行政行为的范围看，有必要对包括行政法规在内的所有抽象行政行为加以监督和规范，但从我国的法制现状及法规、规章在执法过程中所起的作用看，将所有抽象行政行为纳入诉讼范围不太现实。权衡现行体制下抽象行政行为对行政管理发挥的作用及存在的问题，我们认为将纳入行政诉讼范围的抽象行政行为界定为规章及规章以下规范性文件为宜。由于抽象行政行为可以分为不同的层次，所以，法院的管辖制度也应作相应的调整，尽可能使所有抽象行政行为都能得到公正客观的审查，为此，有必要提高抽象行政行为的法院管辖级别。法院对抽象行政行为的审查，通常有两种处理结果：第一，抽象行政行为事实清楚、证据确凿，适用法律正确，程序合法的，予以维持；第二，抽象行政行为违法或不当的，予以改变或撤销。

 

（来源：人民网）