总论：建设一个民主和法治的现代化国家

      一、政治体制改革：从务实的角度出发

　　时间已经到了2007年，我们需要问的是，中国政治体制为什么要改，改什么，怎么改，改到什么程度。

　　早在2002年底，我们就开始研究中国政治体制改革的方案，形成的成果，以《中国政治体制改革》为名在2004年由中国水利水电出版社出版。当时的想法是，在中国共产党一党执政的前提下，如同东亚一些国家在其结构转型期一样，形成和保持一个政治上适度集中，经济上向市场经济迈进的体制，因而，中国政治体制改革的主要任务是改革阻碍经济发展的政治体制部分，即进行行政管理体制、财政税收体制的改革，并且，发展民间组织，加大对地方领导的监督和考核等等。

　　十七大后，我们需要问的是，中国政治体制为什么要改，改什么，怎么改，改到什么程度。国内比较激进的观点是学习西方的政治文明，要实行普选制和多党制，军队国家化，新闻自由等；另外，还有一些中改和小改的不同的思路。我们主张中国的政治体制改革应立足于中国国情，主要还是从促进经济发展、维护国家安全、推动社会结构稳定转型的角度来考虑。

　　胡锦涛同志2006年4月在美国耶鲁大学讲演，提出“没有民主，就没有现代化”。那么怎么样实现民主呢？本研究报告拟从务实的角度，回答改什么、怎样改等问题。其主要思路是：实行中国共产党一党执政，党管军队、干部和新闻，改革党的领导和执政方式，推进党内民主；在中国共产党的领导下，构建人大及政协―政府―司法之间的权力制衡架构，形成一个公正和正义的司法体制；改革调整行政管理体制，构建职能合理、层次清晰、管理科学、规范有效的公共服务型政府，建立预算公开透明、公众民主参与、社会有机监督的公共财税体制，形成效率较高、成本较低的三级政府格局；发展民间组织，探索形成国家、社会、公民三维良性互动的公民社会，并更大程度上发挥民间组织和宗教在建设和谐社会中的作用。通过十七年时间的改革，在进入本世纪2021年时，把中国建设成为一个民主和法治的现代国家。为此我们先来回顾一下中国近三十年的政治体制改革历程。

　　（一）过去二十九年的中国政治体制改革

　　中国的政治体制改革，以党的十一届三中全会为标志开始起步，是在改革开放大背景下不断推进的。“事实雄辩地证明，改革开放是决定当代中国命运的关键抉择，是发展中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴的必由之路；只有社会主义才能救中国，只有改革开放才能发展中国、发展社会主义、发展马克思主义”。 中国的政治体制改革是改革开放的重要内容，是随着改革开放不断深化而不断取得新成绩。正如十七大报告所说，“改革开放是党在新的时代条件下带领人民进行的新的伟大革命，目的就是要解放和发展社会生产力，实现国家现代化，让中国人民富裕起来，振兴伟大的中华民族；就是要推动我国社会主义制度自我完善和发展，赋予社会主义新的升级活力，建设和发展中国特色社会主义；就是要在引领当代中国发展进步中加强和改进党的建设，保持和发展党的先进性，确保党始终走在时代前列”。“在改革开放的历史进程中，我们党把坚持马克思主义基本原理同推进马克思主义中国化结合起来，把坚持四项基本原则同坚持改革开放结合起来，把尊重人民首创精神同加强和改善党的领导结合起来，把坚持社会主义基本制度同发展市场经济结合起来，把推动经济基础变革同推动上层建筑改革结合起来，把发展社会生产力同提高全民族文明素质结合起来，把提高效率同促进社会公平结合起来，把坚持独立自主同参与经济全球化结合起来，把促进改革发展同保持社会稳定结合起来，把推进中国特色社会主义伟大事业同推进党的建设新的伟大工程结合起来，取得了我们这样一个十几亿人口的发展中大国摆脱贫困、加快实现现代化、巩固和发展社会主义的宝贵经验”。概括地说，二十九年的政治体制改革大致可以分为三个阶段 。

　　第一阶段是十一届三中全会到1989年。1978年底召开的党的十一届三中全会为政治体制改革开辟了道路。1980年邓小平明确提出了改革党和国家领导制度的要求。邓小平指出：“从党和国家的领导制度、干部制度方面来说，主要的弊端是官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。” 根据邓小平的指示，中国的政治体制改革逐步展开。首先是党中央不设主席，而设总书记和书记处，以逐步解决权力过于集中的问题。其次是改革国家领导干部职务终身制问题，规定了任期制和退休制，领导干部按照规定的年龄退休、离休，但是没有规定党和国家领导人的任期制和退休制。再次是进行机构改革，以克服官僚主义。最后是部分地实行了党政职能分工，减少了党政兼职，基本取消了对口设部；加强政府与人大的工作。同时开始推进基层群众性自治组织的建立、基层的民主选举、干部的“四化”建设以及加强法制建设等。中国的政治体制改革在这些方面都取得了一定的成效和进展。

　　第二阶段是1989年至1997年。1989年发生的政治风波，一定程度中断了中国政治体制改革的进程。全国加强意识形态教育和经济调整。在此期间，虽然有邓小平的“南巡讲话”，但强调的是经济体制改革，建立社会主义市场经济体制，根本没有涉及政治体制改革；江泽民发表“讲政治”的谈话，主旨是为了讲纪律，要求服从中央，树立中央权威，也不是讲政治体制改革。所以1989年至1997年，是中国政治体制改革比较沉闷的阶段。

　　第三阶段是1997年到现在。江泽民在党的十五大报告中指出：政治体制改革要继续深入。报告阐述了政治体制改革的具体内容，其中比较重要的有三项：一是“依法治国”，加强法制建设；二是健全民主制度，扩大基层民主选举；三是“发挥舆论监督的作用”，完善民主监督制度。2002年召开了党的十六大，根据新的形势，对政治体制改革作了进一步的阐述，提出“要继续积极稳妥地推进政治体制改革” 。其中比较重要的工作部署包括：改革和完善党的领导方式和执政方式、改革和完善决策机制、深化行政管理体制改革、推进司法体制改革、深化干部人事制度改革、加强对权力的制约和监督等。在实践方面，这一阶段政治体制改革的广度和深度也都超过以往时期。

　　2004年1月，胡锦涛同志在访问法国时在法国国民议会发表演讲，指出：“中国的改革是全面改革，涉及经济、政治、文化等各个领域。我们不仅进行经济体制改革，也进行政治体制改革。发展社会主义民主政治，是我们始终不渝的奋斗目标。我们明确提出，没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化。我们积极推进政治体制改革，完善社会主义民主的具体制度，保证人民充分行使民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利。这些年来，我们在国家领导制度、立法制度、行政管理体制、决策制度、司法制度、人事制度、基层民主制度、监督制约制度等方面进行了一系列改革，取得了显著成果。中国人民的公民权利、政治权利和基本自由依法得到维护和保障。”

　　回顾中国的政治体制改革，我们可以作两点评价。

　　一是二十九年来中国走了一条渐进式的改革道路，在政治体制方面有了很大进步。渐进政治改革的特点是：改革的指导思想是“摸着石头过河”；改革过程是一个通过试点纠错，积累经验，循序渐进的、分阶段的、由局部到整体逐步展开的过程；改革进程是先易后难、先外围后中心、先微观后宏观的不断取得突破性进展的不可逆的进程。形成渐进政治改革的原因主要有：其一，改革的发动者能够始终保持对改革的领导权；其二，渐进改革的阻力较小，能减少改革的摩擦成本；其三，渐进政治改革适应社会结构变迁和政治文化演进的速度，成功的可能性更大。

　　二是政治体制中存在的一些重大问题还没有解决，同经济社会的发展和广大干部群众的期望相比，政治体制改革的力度还很不够。改革开放前存在的许多重要问题，如权力集中的问题，官僚主义的问题，机构臃肿的问题，家长制的问题，现在依然严重存在。另外，还出现了一些新的问题，如权力腐败的问题，跑官卖官的问题。其基本特征仍然是：在权力结构中，过度集权仍是主要倾向，表现为党委对政府机关的集权，中央对地方的集权，政府对企业的集权，国家对社会的集权；在组织结构中，层级和部门化仍是主要表现；在中央与地方的关系结构中，地方虽然获得了一定的自主权，但仍体现了中央集权的倾向。中国政治体制的这种状况及其基本特征，与快速发展的经济社会文化不相适应，面临着来自经济的、社会的和党内民主的多重压力和挑战。

　　胡锦涛同志提出，中国共产党要民主执政。他说，民主执政，就是坚持为人民执政、靠人民执政，发展中国特色社会主义民主政治，推进社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化，以民主的制度、民主的形式、民主的手段支持和保证人民当家作主。要牢牢坚持立党为公、执政为民，真正把最广大人民的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点，切实做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。要进一步健全民主制度，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，充分发挥人民群众和社会各方面的积极性、主动性、创造性，共同做好改革发展稳定的各项工作。要不断完善和扩大党内民主，加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。 这是我们中国在中国共产党领导下进行政治体制改革的宗旨和目标。

　　（二）适时推进政治体制改革：实现党和国家长治久安的必由之路

　　政治体制改革的紧迫性，来自于经济体制改革的先行和政治体制的滞后，使得滞后的政治体制影响经济的发展。比如农民、城市居民、个体工商户、企业等等，在日常的生活中感受最直接的是政府的服务和管理，在许多方面是中国共产党的意志通过各级政府的服务和管理而体现。反过来说，政府服务和管理出现的一些问题，也很容易被服务者和管理者归咎于中国共产党的领导。而我们的政府，建国后很长的时间内，实际是一个抓革命、抓阶级斗争和实施无产阶级专政的政府。改革开放后的一个较长时间内，又是一个以经济建设为主要任务的“企业家”政府，人民群众和企业需要的服务没有得到有效提供，许多社会需要的管理没有到位，而管了许多不应该管的事，承担了许多不应当承担的责任。

　　20世纪90年代以来，首先，政府及所属部门的权力日益与市场经济条件下的个人和部门利益相结合，公共权力部门化、垄断化，经济生活的审批和许可增多，利用权力进行寻租腐败的案例层出不穷，其结果，诸多的审批和许可大大降低了经济生活的效率，并加大了投资者投资、经营等方面的成本和风险。其次，部门权力利益化、刚性化，各部门都想方设法设立收费事项，甚至许多部门的收费通过立法形式合法化。特别是1994年的分税制改革，削弱了地方的财政能力，催生了许多地方政府以合法合规形式出现的收费和罚款，甚至出现了屡禁不止的乱收费和乱罚款现象，先是导致了广大农民世纪之交的各种抗争，最后不得不进行农村费改税的改革。普遍出现的地方行政性收费以及乱收费乱罚款，一是加大了居民、个体户和企业的负担，许多能大量吸收就业的自由职业、个体劳动和中小型企业，由于政府各部门的各种收费和罚款而不堪重负，发展动力受阻，地方政府的收费罚款，实际上抑制了大量的就业机会，扩大了社会失业的矛盾；二是过度的收费罚款，使一些低收入阶层反映强烈，特别是对教育、医疗等服务行业的乱收费社会反响集中，扩大了社会心理失衡。

　　因此，即使从未来我国以亿计的劳动力就业和社会民生的需要看，也急需通过加快政治体制改革，改变目前公共权力部门化、垄断化的状况，建设一个体现公共服务、社会管理要求的法制政府、责任政府和服务型政府。这样既能有效抑制公共权力垄断化，尽可能减少腐败，更重要的是提高经济生活的效率，解决由政府无为或乱作为导致的社会关系失衡问题。

　　当前，市场经济的深入发展，社会结构的不断分化，公民民主意识的逐步增强以及党政官员中存在的严重腐败现象，使得推进政治体制改革的要求越来越迫切。如果我们在政治上不能适时地推进改革，导致政治改革步骤与经济改革、社会发展进程相脱节，或者政治改革措施不能有效地解决旧体制旧机制的弊端，使新的正义的政治力量的形成和壮大赶不上腐败政治力量的蔓延和滋生，那么我们的经济改革最终必将使社会主义政治垮台，也将使经济改革本身背离初衷。正如邓小平指出的，“政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖，相互配合。只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通，因为首先遇到人的障碍。”他还指出，“我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革。” 可见，政治体制改革，既是一项长期的战略任务，也是当务之急。

　　（三）政治上适当集中，经济上向市场体制迈进

　　政治体制改革的取向，有一个与经济体制改革模式搭配的问题。在《中国政治体制改革》一书中，我们曾分析了政治体制和经济体制搭配的四种模式。 我们认为，在未来三十年，甚至更长一点的时间内，要使经济在一个稳定的政治环境中健康快速成长，中国还是要实行适度集中的政治体制与较为分散的经济体制搭配的模式。亚洲的日本、韩国、新加坡、中国台湾、中国香港等国家和地区在它们经济发展的转型时期，都曾经实行过这样的搭配体制。

　　我们的理由是：第一，解决二元结构转型时期诸多复杂经济社会问题的一个保证，就是实行较为集中的政治体制。未来二三十年中，中国处于二元结构转型的关键时期，既是快速发展阶段，也是问题出现最多的时期；既需要用分散决策的市场经济体制来加速经济的发展，也需要较为集中的政治体制来调控和解决一些转型期市场不能解决的难题（如收入差距拉大，农村剩余劳动力的转移，社会保障体系的建立和完善，生态环境的保护和治理等等）。没有一个强有力的政治体制，我们不可能有效解决这些问题。第二，较为集中的政治体制是保证国家平衡发展和加强民族亲和力的制度条件。中国是一个多民族的大国，地区发展差距如果不加以控制和缩小，在今后二三十年内可能还会拉大。只有一个较为集中的政治体制，才能保证在市场经济环境下由政府实施中西部开发战略，进行财政转移支付，实行一些特殊的政策，使一部分资本、技术、人才等要素尽可能逆市场收益取向而流动，促进中西部的经济和社会发展，维护民族团结和边疆稳定。第三，较为集中控制而又稳定的政治和社会环境是经济发展的一个基本条件。未来二三十年，经济发展处于关键时期，需要有一个宽松、稳定的政治和社会环境。政治体制上保持连续性，才能使从事投资、贸易、科技开发等活动的企业和创业者有安全感，使其避免风险、规避损失。不讲政治上的适度集中，没有一个强有力的政治体制，一些小的事件就会引起大的社会动荡，影响正常的经济运行和经济发展。第四，政治体制的构建，要融于基本国情和民族的传统文化文明之中，不考虑这一点，实行一种与内源文化不相融合的政治体制，容易使社会陷入混乱。

　　（四）坚持党的领导不动摇

　　在当代中国，推进政治体制改革必须坚持党的领导。这是历史的选择，也是人民的选择。根本上说，坚持党的领导是由政治体制改革的性质和基本国情所决定的。没有中国共产党的领导，就不可能很好地推进中国的政治体制改革，中华民族也不会有发展的未来。

　　首先，中国的政治体制改革、经济建设、对外开放，离不开中国共产党的领导。中国共产党自成立起，其宗旨就是为人民谋利益。1949年领导中国人民建立了新中国，把中国人民从半封建和半殖民地的旧中国解放了出来，使中国人民摆脱了帝国主义列强的侵略和奴役，并在帝国主义封锁、世界冷战状态严峻的局面下，带领全国人民进行社会主义建设，形成了初步的工业、城市、交通和国防体系，使中华民族能屹立在世界各国之林。

　　当然，在长达八十余年的党的历史中，党一直在探索中进行新民主主义革命和社会主义建设，没有现成理论和符合中国国情的道路及经验可借鉴，中国共产党曾经犯过这样和那样的路线错误，不可否认的是，在一些阶段给中国的民主主义和社会主义事业带来过不小的损失，也造成了部分公民的心理阴影和创伤。需要指出的是，一个党不犯错误是不可能的，关键是能不能顺应人民的愿望而纠正自己的错误。难能可贵的是，中国共产党在各个重要的历史时期，都自我认识和纠正自己的错误，如遵义会议，纠正了左倾冒险主义路线，找到了适合中国国情的农村包围城市的正确道路；在1978年开始的改革和开放的大讨论，又一次纠正了社会主义建设时期的左倾路线，使我们党认识到我们的生产力还极不发达，处在社会主义社会初级阶段，找到了建设有中国特色的社会主义的道路。近三十年改革开放和经济建设的成就证明，我们党的选择是正确的。需要看到的是，中国共产党本身也在与时俱进，在不断地改革，在下大决心清理党内腐败，并且其力度是前所未有的；也在从一个革命的党向现代的执政党转变，强调科学发展，建设和谐社会，积极地推进党内民主的进程。可以说，我们的党是一个有希望的党，也是一个人民可以期待和信赖的党。

　　从另一个方面讲，中国共产党是有七千多万人的一个大党 ，占全国总人口的二十分之一多。在推进党内民主以及加强人民对党的监督制度的前提下，中国如果要稳定、安全和统一地进行政治体制改革，并且建设一个繁荣富强的国家，只能依靠中国共产党的领导、组织及其动员力量。如果迅速地实行多党制、军队国家化和新闻极度自由等，都可能会使国家处于混乱、分裂和不稳定的状态。世界上并不是没有这样的先例。从民族和国家的利益出发，我们不应当也不能因追求单纯的政治体制改革目标而付出这样的代价。这是我们每一个有责任心的考虑中国政治体制改革的学者，应当遵循的原则。

　　其次，政治体制改革是一项复杂的系统工程，要靠党的强有力领导来推动。政治体制改革的复杂性主要表现在：一是政治体制改革在社会主义国家没有先例可循，具有很强的开拓性，需要创新发展的理论勇气和实践胆略；二是政治体制改革的目标是发展社会主义的民主政治，而在我们这样一个有着十三亿人口的东方大国发展社会主义民主政治，是一项十分艰巨的任务；三是政治体制改革涉及各方面利益的调整，因而会遇到来自各方面的阻力。这种复杂性要求政治体制改革必须依靠强有力的党的领导来推动。坚持党的领导，解放思想，实事求是，我们就一定能在政治体制改革中找到一条成功的道路。

　　第三，要消除政治体制改革过程中可能出现的政治不稳定倾向，必须使政治体制改革在党的领导下有步骤、有秩序地进行。稳定对于中国的现代化建设至关重要。政治稳定的一个要义就是国家基本政治制度的稳定。我们进行政治体制改革，必须把握一定的度，超过了这个度，则容易导致政治不稳定。这可能有两种情形：一种是由于根本否定国家的基本政治制度而导致的政治不稳定；一种是在推进改革的过程中，由于不分主次，不讲策略，造成民众政治参与“爆炸”而导致的政治不稳定。政治体制改革要消除这些不稳定倾向，必须在党的领导下有步骤、有秩序地推进。

　　坚持党对政治体制改革的领导，须遵循三项原则，即党管军队，党管干部，党管新闻。

　　党管军队。只要实行政党政治，军队就必然受执政党控制，也必须为执政党服务。我们推进政治体制改革，巩固党的执政地位，需要军队提供力量保证。反过来说，军队也有这样的责任。上世纪80年代末90年代初，前苏联东欧发生剧变，社会主义政党相继失去政权，尽管原因是多方面的，但其中很重要的一条，就是这些国家的执政党放弃了对军队的领导权，结果军队在关键时刻不听执政党的话，甚至站在反对派的立场上，最终导致党的执政地位丧失，国家分裂。这样的教训，是我们在推进政治体制改革时必须记取的。

　　党管干部。党管干部是党的领导的一条根本原则，是体现党的领导的一条最为重要的途径。对于中国共产党来说，党管干部是无须争论的。这不只是因为我们党是这个国家中唯一的执政党，也不只是因为我们党要领导建设中国特色社会主义，而且还因为，执政党对官职进行控制，是执政党区别于其他组织的一个基本特征，是政党政治的通行法则。这里，党管干部的“管”，应作控制和领导之意来理解。即把干部看作权力运作的主体，从执政党运用权力推动国家和社会发展的角度，对干部的使用、干部用权的全过程进行控制，保证党的路线、纲领、方针、政策得到执行，保证党的执政目标得以实现。在这样的意义上，党管干部就是党领导干部工作。这种控制和领导，是所有执政党都必然履行的职能。

　　党管新闻。新闻体系是国家政治体制的重要组成部分。新闻自由是一种必然的发展趋向。但在经济社会转型的过程中，我们到底需要一个发挥什么样功能的新闻体系，是一个需要慎重对待的重大问题。我们认为，在一个市场经济体制尚未健全成熟、政治文化和民主素质还与发达国家水平有一定差距的国家里，片面地强调新闻自由，可能会形成舆论上的混乱，不利于在政治上集中控制的态势下稳定地完成社会和经济体制的两个转型。因此，党对新闻的领导和控制，是社会和经济体制稳定转型的需要，是适当集中政治体制的一个重要组成部分。

　　我们强调中国的政治体制改革要坚持党的领导，但这并不等于说，党的领导方式本身不需要改革。恰恰相反，为了更好地实现党的领导，我们必须改进党的领导。这在下一部分的“中国共产党的改革”中还会进一步谈到。

　　（五）重点改革阻碍经济发展的政治体制

　　今后十多年，政治体制改革的战略，是将重点放在纯粹的政治部分的改革上，还是将重点放在阻碍经济发展的政治体制的改革上，是两种不同的选择。我们认为，在二元结构转型和经济发展的关键阶段，政治体制改革的目标不应是采取普选制、多党制和新闻自由的模式，而是采取政治上适当集中、经济上向市场经济迈进的模式。据此，我们改革的重点将是那些阻碍经济协调运行、市场有序发展、社会充分发育的政治体制部分。改革的着眼点是增强体制动力，扩大社会活力，降低行政管理成本，提高社会发展效率，以满足广大人民群众日益增长的物质文化需要，实现人民的根本利益。

　　从目前和今后一个时期看，与经济社会发展相关的政治体制改革内容包括：将目前还带有计划、行政、生产建设色彩的政府，转变成公共服务和公共管理型的政府，大幅度地减少阻碍经济发展、降低办事效率和产生寻租腐败的行政审批、许可、收费和垄断；理顺中央和地方各级财政的财政税收和事务关系，不仅要划分各级地方的收入，还要明确各级地方应当负的责任，既避免中央财力分散、调控无力的情况发生，也要避免收钱不干事和干事没有钱，使基层加重农民和企业负担，百姓和企业怨声载道的局面出现；推进县乡综合体制改革，精简党政和行政性事业机构和人员，逐步改革乡镇政权体制。从建设促进经济发展的体制架构看，重点需要建立的体制有：制定和颁布国家政权和事业人民供养法，以法律制度的形式抑制吃皇粮的机构和人员膨胀；确定市县两级主要领导政绩考核体系、方式和程序，形成以民为本、公共服务、注重实效的政府；规范法律和法规形成的民主化程序，防止政府有关部门将部门、个人权力和利益通过法律和法规合法化，形成寻租腐败、阻碍经济发展和低效率的条件和体制。

　　我们认为，将精力放在改革这些阻碍经济发展的体制方面，既可以促进经济发展、降低行政成本、提高政治管理的效率，也可以尽可能地避免寻租的制度设置，从而大大减少腐败的制度性机会和条件，使中国共产党的领导和执政，获得人民的信任和拥护。如果纯粹进行政治层面的改革，而不改革那些阻碍经济发展和具有权力寻租机会的政治体制，就会使强权的寻租制度与新闻自由之间产生广泛的冲突，进而可能引起政治上的混乱。

　　（六）沿着分权和放权的方向改革

　　我国政治体制改革的重要目标是发展社会主义民主政治。而要使民主政治在中国真正成为现实，最重要的是要按照民主政治和现代法制的要求，建立起配置合理的权力架构和治理结构。

　　众所周知，中国传统政治体制的弊端集中到一点就是权力过分集中，这是由以往高度计划的产品经济体制造成的，而我国经济体制改革的目的是要以社会主义市场经济体制取代高度集中的计划经济体制，这就要求将权力过分集中转变为适应社会主义市场经济的权力合理配置。权力合理配置的方向是实行分权和放权。历史和现实的经验证明，分权和放权的改革方向是正确的，我们必须沿着这样的方向往前走。

　　首先，在党的领导下，建立现代国家的权力制衡架构，使人大政协、政府、司法机关既合理分工，又有效制衡。我国政权机关内部有立法、行政、司法三大职能部门。立法机关指全国人民代表大会，这是最高权力机关；行政机关是各级人民政府；司法机关是各级检察院和法院。另外，我国还有人民政协组织。立法、行政、司法三方制衡有一定的合理性，它避免权力过分集中于某一机关。我们目前没有照搬三权分立。我们实行“议行合一”的原则，这就使代议制的立法机关与行政机关权力统一起来，行政机关由立法机关选举产生，并向立法机关负责，同时司法机关是独立的，它依照法律独立行使司法权力。不过，在实际的政治运行中，我们也存在一些问题，党和政府的行政权高于立法、司法机关的权力。在改革当中，应该调整政权机关内部的权力关系，使人民代表大会拥有宪法规定的最高权力。这样就应该对人民代表大会具体的体制进行改革。另外，要考虑提高政协组织的地位，使其同人大有机分工，具有相应的审查、监督权。政府行政机关应该向人大政协负责，接受人大政协的监督。要大力精简行政机构，简政放权，提高工作效率，克服官僚主义。司法方面，今后要进一步强调司法独立，法官（包括共产党员法官）应依法办案。党政领导人不得以任何形式干预法官的独立审判。法院院长由各级人民代表大会选举产生，各级党委无权将其免职或调离。总之，政权机关内部应调整权力结构，提高立法机关的地位，加强司法机关的独立性，削减行政机关的权力。

　　其次，建立由国家政权机关、社会组织、法人/自然人构成的治理结构。在政治学上，治理（governance）不同于统治（government）。治理是指随着公民社会组织的发展壮大，由公民社会组织独自行使或它们与政府一道行使的政治管理过程。在统治中，国家占据权威地位，它的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。而治理是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理，其实质在于合作。治理的管理机制主要不依靠政府的权威。其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的 。

　　改革开放以来，中国的治理结构正在发生深刻的变革。私人经济部门和各种社会组织的力量日益发展壮大，它们在提供各类商品和服务以及从事公益事业和公共服务方面发挥的作用越来越重要，并且承担了一部分原来由政府承担的职能。事实上，国家政权机关与社会组织、法人/自然人之间正在形成一种相对独立的、分工合作的新型治理结构。这种结构可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足，使国家与公民社会走出零和博弈的困境。可以期待，在上述权力架构和治理结构的基础上，中国政治生活中权力过分集中的现象将得到有效缓解，权力寻租和腐败的现象将得到有效遏制，社会生活中将以更多的法治形式代替原有的人治的形式。

　　（执笔：周天勇、吴辉）